摘要
存量发展阶段，中国城市公共空间更新普遍面临法规刚性约束强、项目实施风险高、价值开发空间有限的多重瓶颈。日本Park-PFI（公开招募设置管理）制度通过设施二元分类管控释放制度弹性，为破解这一矛盾提供了成熟实践样本。以日本冈崎市樱城桥桥上广场的Park-PFI项目为研究对象，采用深度案例研究法，探讨其如何通过制度弹性设计与空间弹性策略的协同，应对项目冻结等突发挑战，实现公共价值的可持续。研究发现，在制度方面，Park-PFI制度通过“嵌套式规划”对设施权责进行二元划分，在现有法律框架内创造了弹性操作空间；在空间方面，项目通过将永久性的“框架”（特定设施）与临时性的“填充”（公募对象设施）分离，为公共空间的渐进式更新提供了物理基础。二者弹性共生、渐进落地的协同机制，为城市公共空间的可持续更新提供了可借鉴的实践范式。
Abstract
In the context of stock-based urban development, urban public space renewal in China faces several obstacles: rigid statutory constraints, substantial implementation risks, and limited potential for value creation. Japan’s Park-PFI (Park Private Finance Initiative) system enhances institutional flexibility through binary classification and facility regulation, offering a mature and practical model for addressing this dilemma. Using the Park-PFI project of Sakurajōbashi Bridge-Top Square in Okazaki City, Japan, as the research subject, this paper employs an in-depth case study methodology to explore how the project addresses unforeseen challenges such as project suspension and achieves the sustainability of public values through the synergy between institutional flexibility design and spatial flexibility strategies. The study reveals that, institutionally, the Park-PFI system implements a binary division of facility rights and responsibilities via “nested planning,” creating flexible operational space within the existing legal framework. Spatially, the project separates the permanent “framework” (designated facilities) from the temporary “infill” (facilities eligible for public recruitment), laying a physical foundation for the incremental renewal of public space. This synergy mechanism, characterized by flexible symbiosis and phased implementation across institutional and spatial dimensions, provides a referential practical paradigm for the sustainable renewal of urban public space.
Keywords
当下中国城镇化已进入存量提质关键期，城市公共空间作为景观生态与公共生活的核心载体，普遍面临设施老化、财政紧张、需求多元等现实挑战。传统的城市公共空间往往采用“规划、投资、建成”一步到位的建设模式，在产权、投资、规模及公益属性方面受到法律严格管控，项目长效运营能力不足。因此，在更新阶段，需要在制度刚性与实施弹性之间建立有效的过渡机制。
在东亚地区，日本在城市公共空间的更新方面已经进行了一些有益的探索。其首先尝试通过公私合作（Public-Private Partnership，PPP）方式[1]，探索公园社会化管理模式；又于2017年修订《都市公园法》并正式推出Park-PFI（Park Private Finance Initiative）公开招募设置管理制度。该制度是日本将民间主动融资（PFI）机制引入公园治理领域的专项制度创新，属于广义PPP范畴下针对城市公园存量更新的细分实施模式；核心是通过公开招募选定民间运营主体，允许其在公园内设置经营性设施并获取合法收益，同时强制要求经营收益按约定比例反哺公园公共设施维护与公共服务供给，在坚守公园公共属性底线的前提下撬动社会资本参与[2-3]。该制度通过公募选定、收益还原、激励相容、风险分担等一系列机制设计，有效激活了民间资本参与公园存量更新。
需要强调的是，日本的Park-PFI制度并非临时的政策工具，而是通过修订《都市公园法》确立的常设性法律制度，此次修订首次以法律条文形式明确了公募对象设施的定义、公募设置等计划的认定程序，以及设置管理许可的更新保障[4]，为民间资本参与公园治理提供了稳定的法理依据与操作规范。在这一制度框架下，冈崎市的“樱城桥桥上广场”项目跳出Park-PFI的常规操作模式，基于对该制度设施分类条款的创造性解读，将“永久性公共服务设施”与“临时性市场化经营设施”在空间上嵌套融合，从而在守住法律边界的条件下，为项目争取到了设计与运营的自由度。正因这一前瞻性的制度解读在先，当项目在建设期间因市长换届与新冠疫情等外部冲击陷入投资冻结时，其已建成的公共框架仍能独立运转，以低成本的社区共治模式维持了空间活力，为未来功能填充保留了充分的物理基础。
1 项目缘起：QURUWA战略下的桥上公园构想
进入21世纪，日本的城市发展重心已从大规模扩张转向对现有建成区的精细化更新与价值提升，如何激活分散、老化的公共空间，成为许多城市的核心议题。在此背景下，冈崎市于2017年依托《乙川河滨地区开发总体规划》，推出QURUWA战略（乙川滨水区官民协作城市建设基本规划）。该战略以“滨水空间一体化联动活化”为核心，以流经市中心的乙川河为脉络，通过字母“Q”形空间结构串联东冈崎站、中央绿道、笼田公园等节点，打造集交通、生态、文化、休闲于一体的公共空间网络，破解滨水景观碎片化、功能单一化的问题（图1）。
图
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QURUWA战略规划图
Fig.
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QURUWA strategic planning diagram
作为串联沿岸空间的关键线性节点，樱城桥因连接核心交通枢纽与生态休闲空间，自然成为QURUWA战略落地的关键支点与先行示范项目。其定位超越了单纯的交通基础设施或公园：一方面，连接乙川河两岸、贯通核心公共空间，形成连续的城市慢行景观廊道，是整个战略不可缺少的物理枢纽；另一方面，填补了区域滨水公共空间的空白，通过在桥上植入具有吸引力的休憩与商业功能，将原本单纯的通行空间转化为复合游憩空间，吸引人流驻足、消费与社交，从而辐射并激活整个QURUWA区域。同时也承载了冈崎木造建筑营造技艺，是本地木材“地产地消”可持续理念的体现，是地域文化展示的载体。
综合以上原因，项目最初的构想充满了浪漫的务实精神。设计团队受佛罗伦萨维奇奥桥等桥上生活场景的启发，憧憬一个“长屋顶下的公共客厅”；他们想象市民与游客不仅能在此眺望乙川的四季变换，更能围绕着长长的吧台饮食、交谈、相遇，让偶然的邂逅与轻松的闲谈成为日常生活的一部分。
然而在既有的大型木结构桥体之上打造新的公共空间，受到多方面的制约。樱城桥作为既有的木造拱桥，其结构荷载、抗震性能与防火疏散均存在明确的技术阈值，大规模改造可能直接危及桥梁本体安全；此外，改造还受到法规的刚性约束，根据日本《都市公园法》[4]与《冈崎市公园条例》[5]，常规的城市公园建筑覆盖率被严格限定在2%以内，无法承载长屋顶与餐饮的复合功能。更为棘手的是，项目作为QURUWA战略的核心节点，与上位项目高度绑定，上位项目的调整或停滞会直接影响到樱城桥的未来。
2 基于Park-PFI弹性制度的空间设计
2.1 Park-PFI为公园更新提供了制度弹性
在长期的经济低增长、人口减少及财政紧缩压力下，日本城市公园普遍面临维护资金短缺、公共设施老化、服务模式单一等问题。传统的政府包办模式缺乏市场活力，难以满足公众日益多元的需求，而刚性法规又限制了民间资本与创新业态的引入，公园更新步履维艰。为破解上述难题，日本2017年修订《都市公园法》，正式确立Park-PFI（公开招募设置管理）制度，提出以公私合作运营模式推动城市公园的市场化转型。
Park-PFI制度是日本面向存量公园更新创设的专项公私合作机制，核心是通过公开招标引入民间资本，参与公园经营性设施的投资、建设与运营，并将经营收益强制反哺公园公共设施维护[2]。该制度的突破有两点：（1）设施二元分类治理：一类是由政府投资建设、承担基础公共服务功能的特定公园设施（含园路、广场、公共休憩构筑物等）；另一类是由民间资本投资建设、开展市场化运营的公募对象设施（含轻餐饮、文创零售、便民服务点等），打破了传统公园“一刀切”的刚性管控模式，为市场化要素合规进入公园提供了法定制度通道[6]；（2）弹性空间管控+强制收益还原：在坚守公共属性底线的前提下，将“公募对象设施”的建筑覆盖率从2%放宽至12%，同时强制要求经营收益必须按约定比例部分反哺公园日常公共运维，通常为10%~50%，具体还原方式（建设费用分担、固定占用费、收益分成等）由地方自治体结合项目实际约定[7-10]。
但是，樱城桥项目具有一定的特殊性。樱城桥地处河川法定管控区，是依托木结构桥梁打造的复合公共空间，无法照搬标准的Park-PFI模式。在该项目中，主事者主要通过嵌套式规划的制度创新，实现了“制度弹性”：
（1）对设施分类的弹性解读。在常规的Park-PFI项目中，“特定公园设施”和“公募对象设施”通常是物理分离、并列布局的；樱城桥项目则反其道而行之，提出将“永久固定”与“灵活可变”两种属性作为分类依据，并进一步将不可变更的公共服务部分归为“特定公园设施”，可调整的经营部分则归为“公募对象设施”；更激进的是突破了“单一设施单一分类”的限制，形成外部框架为公共服务设施、内部可变装为经营载体的嵌套式结构，将经营性内容内嵌于公共设施的法定框架内，为后续的弹性建设与风险隔离奠定了制度基础。
（2）对项目周期的弹性安排。常规Park-PFI项目普遍采用政、企同步建设、一次性竣工的模式，优点是便于管控，缺点是项目实施与民间投资进度深度绑定，一旦市场环境变化或政策调整导致民间投资滞后或中断，整个项目便会陷入停滞，公共空间也无法及时向市民开放。樱城桥项目则由政府先行推进公共框架建设，民间资本则可根据市场情况，灵活地投资“填充”部分。这一具有前瞻性的安排，为项目的后续发展埋下了关键的伏笔。
总体来看，Park-PFI制度是樱城桥项目得以启动的先决条件。其在法律允许的范围内开辟了市场化参与的合规路径；而如何充分利用该制度，应对桥上公共空间建设的挑战，则需要更精巧的空间设计。
2.2 嵌套式设计使“骨架”与“填充”分离
基于对Park-PFI制度的弹性解读，项目团队进一步提出了空间设计策略，即构建了嵌套式空间结构：摒弃将商业复合屋顶整体划为公募设施的常规做法，将整体大屋顶空间拆解为内外两层；把承担遮蔽功能、永久固定的大屋顶部分，界定为政府出资建设的“特定公园设施”，优先保障公共休憩空间落地；将屋顶内部用于经营的装修、移动柜台与设备，界定为民间资本配置的“公募对象设施”，最终形成“特定公园设施”（框架）包裹“公募对象设施”（填充）的、空间上与法律上的双重嵌套结构（图2）。
图
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樱城桥项目的“特定公园设施”和“公募对象设施”的嵌套式规划结构
Fig.
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Nested planning structure of “specified park facilities” and “public solicitation-targeted facilities” for the Sakuragi-bashi Project
在建设时序方面，考虑到未来招商和运营的可能性，设计团队提出“框架先行、预留潜力”的策略，即优先建设作为“特定公园设施”的大屋顶框架，后续再根据招商情况逐步填充内部设施，但在大屋顶结构中预留了招牌、照明、音响的安装接口，地面也预埋了水、电管网，以及排水设备的基坑，未来待招商后，即可快速对接经营，无需二次改造。框架内部设置为开阔、无隔断的空间，现阶段作为市民自由休憩、小型活动的公共场地，招商后即可灵活改造。这种可生长的状态为各种运营场景（如市集、展览、餐饮、社区活动等）创造了“种子空间”，也为渐进式空间更新预留了物理基础（图3，图4）。
图
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樱城桥桥上广场前期规划鸟瞰图
Fig.
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Aerial view of preliminary planning for the deck square of Sakuragi-bashi
图
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樱城桥桥上广场前期规划效果图
Fig.
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Architectural rendering of preliminary planning for the deck square of Sakuragi-bashi
该设计的创新之处在于：（1）在不违背法律规定的前提下，通过对“设施”概念的精细化拆解，突破了以往“特定公园设施”一刀切的管理模式；（2）实现了风险的隔离与转移，其中投资较大且不可逆的永久结构风险由公共部门承担，而将可变、灵活、依赖市场验证的运营部分风险留给市场，极大降低了民间资本的初期进入门槛；（3）确保了项目的公益底线，即使商业运营暂未启动，作为“特定公园设施”的“框架”本身也已是一个完整可用的公共产品，为穿过樱城桥的市民提供了休憩的场所。
2.3 跨部门协作机制保障项目高效落地
樱城桥项目的创新性嵌套设计得以落地，离不开高效的跨部门协同机制。该项目涉及国土交通、规划、市政等多部门，常规行政模式无法支撑创新落地，因此冈崎市构建了“政府统筹、多方参与、协同决策”的协作体系：市政部门负责政策审批、战略统筹与质量监管，锚定QURUWA战略方向；民间企业负责业态策划与运营落地，激活市场活力；社区与公益组织参与监督与活动策划，贴合市民需求；设计团队提供技术支撑，保障方案可实施性。
其中关键的推动力来自冈崎市2018年专为推进QURUWA战略设立的公民连携推进团队。该团队并非传统审批机构，而是一个统筹多方资源的跨部门协作枢纽（图5），实行三月一次定期会议制，围绕区域更新议题开展常态化的理念沟通与信息同步，同时针对法规模糊地带协同探索创新解决方案[7,11]。在樱城桥项目中，该团队推动嵌套式设施分类的逆向设计，并获得市议会认定，于2020年4月正式落地；项目冻结阶段，又主导“框架先行+社会实验”双向激活策略，为项目转型突围提供关键支撑。
图
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QURUWA战略推进组织架构图
Fig.
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Organizational structure diagram for QURUWA strategic promotion
该团队的协同运作显著提升了项目的实施效率与行业价值。实施层面，项目从企划到公募仅耗时不到1年（2019年10月—2020年4月）[7]，大幅压缩传统审批周期；制度层面，其对设施分类的逆向设计策略成为Park-PFI制度实践典范，更助力QURUWA战略斩获2023年日本优良设计奖[8]。公民连携推进团队不仅破解了樱城桥的审批与实施困境，更构建了Park-PFI制度下公民参与、跨部门协同的典型模式，为特殊型公共空间更新提供了长效机制保障。
3 危机应对：项目冻结下的策略转向与渐进更新
3.1 项目中断后的弹性响应机制
存量更新项目普遍面临政策迭代、市场波动等不确定性的冲击，传统的一次性整体建设模式抗风险能力较弱，容易因外部变动导致项目停滞和公共资源的浪费。樱城桥Park-PFI项目在实施过程中即遭遇此类风险：2019年10月，冈崎市正式发布了该项目Park-PFI公开招募指南，并于2020年2月选定由三菱地所、三河家守舍、三木兴业等企业组成的联合体作为中标方，原计划于2021年4月正式向公众开放。然而，2020年因市长换届与新冠疫情等外部因素，项目推进一度被冻结，经2021—2022年两次规划调整后，于2023年3月正式宣布项目终止[12]，最终项目停留在“公共框架建成、经营性设施未落地”的中间状态。
依托前期嵌套式制度设计与留白式空间布局，项目并未陷入完全烂尾的困境，而是通过弹性调整实现了风险隔离与公共价值保留。团队以已建设的框架为前提，完成了“减法式”的设计策略调整：放弃完整的商业综合体的建设目标，转向激活已建成的公共框架景观价值，将策略重点从招商引资调整为活动引流与公众参与，把框架作为独立的弹性公共空间载体使用，旨在为未来可能的项目重启保留物质和流量基础（图6）。得益于嵌套式规划的前瞻性设计，制度弹性与空间弹性的协同作用为应对这场危机预留了充足的调整空间[9]。
图
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樱城桥桥上广场外部框架建成效果
Fig.
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Completed appearance of the exterior frame of the deck square of Sakuragi-bashi
3.2 渐进式活化的社区共治实践
随着项目策略的转向，樱城桥桥上广场的定位发生了根本性转变，其不再是规划中的商业综合体，而是一个充满活力的“公众参与的实验场”，其运营主体也由市场化商业运营商，转向以地方社会组织三河家守舍为牵头方、社区居民与本地企业共同参与的多元共治模式，通过低成本、渐进式的空间试错与活动运营，实现了公共空间的持续活化，验证了非市场化路径下公园更新的可行性[13]。其核心实践特征可归纳为三点：
（1）社会实验先导的低成本试错机制。2021年12月—2022年1月，团队在桥上开展了名为“川上的惊奇！”的社会实验，这是策略转向后落地的首个关键举措[12]。团队通过临时家具布设、多元场景模拟与市民行为观测，验证桥上空间的复合使用可能性，同时测试通行障碍、环境舒适度等技术参数，积累了一手空间使用数据，为后续功能调整提供实证依据。实验采用独立预算申报机制，与主体项目资金分离，这种制度性保障使得低成本试错成为可能（图7）。
图
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“川上的惊奇！”社会实验活动现场
Fig.
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Scene of the social experiment event
（2）轻量化运营的收支平衡模式。项目摒弃以商铺租赁、餐饮经营为主的市场化商业运营路径，转向以公共活动为核心的轻量化运营模式：收入以小型活动场地租赁费、企业赞助费、市集摊位费等多元小额收入为主，无需依赖大额商铺租金；支出仅覆盖基础空间运维与活动组织成本，无需承担商业设施折旧与固定人力成本。这种模式既降低了地方财政的补贴压力，也赋予了空间运营更高的灵活性与公众自主性，避免了过度商业化对公园公共属性的侵蚀（表1）。
（3）社区内生的公共价值再生产。通过常态化、品牌化的活动体系（表1），构建了居民深度参与的社区营造机制：常态运维类的桥上擦拭活动[10]、晨间咖啡会，培育了居民的空间维护意识与归属感；文化仪式类的满月赏月会[14]、元旦公益体操活动[15]，塑造了具有地域辨识度的公共文化场景（图8）；节庆消费类的桥上夜市、夏日祭、绿色生活节等，带动了周边商圈客流与消费增长[16]。市民从被动的服务消费者，转变为空间的共同维护者、内容的共同创造者，实现了公共价值的持续再生产。
图
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樱城桥每月一度月待会
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Monthly community gathering at Sakuragi-bashi
表
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樱城桥活动流量情况表
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Traffic volume statistics of Sakuragi-bashi
QURUWA战略监测数据显示，樱城桥所在的乙川滨水区公共空间年使用天数逐年提升，项目已成为区域内公众参与度最高的公共节点之一。由此，樱城桥桥上广场从原定的商业载体，彻底转型为公民参与、文化传承、公共活力共生的实验基地，实现了公共价值的最大化释放，其探索出的运营模式也为同类面临实施风险的公共空间更新提供了可借鉴的范式。
3.3 嵌入区域战略的可持续生长
樱城桥桥上广场项目从“冻结”到“转型”，并没有造成QURUWA区域战略的中断，反而推动其从大规模商业开发转向以公众参与主导为主的渐进式更新，深刻影响了乙川滨水区整体更新的实施模式。在空间布局上，该项目作为QURUWA战略的核心枢纽，完善了从东冈崎站经中央绿道至笼田公园的区域慢行网络与公共空间体系；在区域联动效应上，樱城桥吸引了桥头广场周末晨集、乙川河畔早市、笼田公园手工市集等多样化的小型商业与文化活动的落地；市民既可以将桥上的木桌木椅搬到桥头摆摊售卖手工艺品，也可以在河畔绿地与桥面上同时组织集市，实现了桥上与河畔活动的有机联动。这些活动与桥上空间“留白”的设计高度契合，让樱城桥与周边公共空间形成了有机的相互支撑网络。
在QURUWA战略的第二期规划中[17]，樱城桥已被正式纳入东冈崎站至中央绿道、笼田公园的连续步道景观体系，从单纯的通行设施升级为市民与民间主体开展各类实践的实验场地。该项目在冻结状态下探索出的以低成本、高参与度的社会实验与社区活动来维持空间活力的模式，证明了在民间资本存在不确定性时，通过政府引导、社区共创的轻运营模式仍能有效激活公共空间，这种模式与QURUWA战略中强调的“官民协作”和“地区内生动力”高度契合，为区域长期可持续更新奠定了坚实基础。
4 对中国城市公园更新的启示
中日两国的城市公园在用地属性、法规权限、治理主体权责上都有显著不同。尽管Park-PFI制度无法直接移植到我国，但其在制度层面的分类管控、空间层面的弹性留白、运营层面的多元协同等核心治理逻辑，对破解中国存量公园更新的刚性约束与活力不足的矛盾具有参考价值。研究尝试围绕上海的部分实践，从制度政策、空间设计和运营管理三个层面，提出适配国情的公园更新优化路径。
4.1 制度层面：构建允许弹性试点的制度政策
中国现行的城市公园管理法规，对公园内的建筑密度、经营性业态、收费项目都有严格规定。例如《公园设计规范》明确规定：公园内游憩、服务、管理建筑占地面积不得大于陆地总面积的5%[18]；《上海市绿化条例》则进一步规定：严禁擅自改变公园用地性质、增设与公共服务无关的经营性设施[19]。这种刚性管控守住了公园公共性的底线，但也大幅压缩了民间资本参与空间运营的可能性，成为公园品质提升的核心瓶颈之一。
以上海市奉贤区的“上海之鱼”公园为例，该园总陆地面积为52.93 hm2，其中“蚂蚁乐园”等颇受市民欢迎，每到节假日和周末就人满为患；但该公园的固定商业建筑面积占比不足0.5%[20]，大量外溢的消费需求只能通过设置临时的集装箱售卖点、文创市集和自动售卖机等设施予以满足。与之类似的问题在徐汇滨江等公共区域也有出现，目前变通的办法是通过编制开放空间设施配建导则、对户外市集、临时艺术装置和轻商业配套采用“一事一议+备案制”快速审批，以临时设施许可替代永久建筑审批[21-22]。此类实践已在一定程度上实现了政策的弹性变通，但尚未形成普适的、可复制推广的制度范式；审批缺乏弹性、公共与经营设施的分类界定亦缺乏明确的制度依据。因此，基于上述认识，可以针对性地完善两项制度供给：一是出台公园的弹性审批实施细则，将特殊区域的试点变通做法转化为普适性的制度；二是制定设施分类管理办法，明晰公共设施与经营设施的界定标准、管控要求与权责边界，为公园的市场化试点提供刚性的制度保障。
4.2 空间层面：适当“留白”，推行渐进更新的空间设计策略
中国的大多数公园仍采用整体一次性建设的模式，其优点是权责清晰、便于项目推进，缺点是不易明确公共空间与经营性空间的法定边界，且公园的初始设计与后期运营和功能迭代的需求易出现错配。上海黄浦江东岸的滨江公共空间，早期采用各段独立的建设模式，各区段设计标准不统一，功能定位亦多局限于绿地，建成后空间功能即被锁定，导致后期全线贯通面临极高的工程成本[23]。此后项目改变分段独立建设的方式，秉持“先贯通、后提升”的原则，构建了策划、规划、设计、实施各阶段深度融合、持续反馈的闭环系统[24]。该实践证明，滨水公共空间的品质提升需要整体考量和分阶段填充，在持续的反馈与调整中渐进达成。
借鉴日本冈崎樱城桥项目“嵌套式、分阶段”的空间更新经验，存量公园更新可从空间维度落实弹性逻辑：一是在规划设计阶段，即设定好公益空间与经营性空间的权责红线，在方案中明确公共休憩区、商业经营区、弹性运营区等空间的边界与管控要求；二是摒弃“一步到位”的传统建设思路，在新建公园规划与存量公园更新中考虑运营前置，预留“留白”区域，并初步设定弹性空间的使用规则与调整程序；三是可在设施认定上进一步细化，以可使用的具体空间（而非用地）来考量和安排业态，为新业态的植入和可能的功能变更预留空间。
4.3 运营层面：构建政-社-企协同的共治运营体系
城市公园是一种公益设施，因此长期以来有“重建设管养、轻商业运营”的传统。在存量更新和公园运营的大背景下，完全由政府统筹管理的模式已难以持续；放任市场化运营，又会出现资本过度逐利的问题。在樱城桥项目中，民间组织“公民连携推进团队”搭建起政府−社会−企业三方协同的治理载体，政府坚守公益底线与监管权责，企业承担运营落地与市场功能，社会组织供给公共内容、全程参与监督，填补了政府与市场之间的治理空白，有效规避了单一主体模式的内生弊端。因此，在政、企两方之外引入社会组织、开展公众参与，是公园成功运营的关键一步。
在上海目前的实践中也已有少量的探索。社会组织层面，四叶草堂等公益机构已深度参与上海多处口袋公园、边角绿地的微更新营造，通过居民参与式设计、在地志愿者培育形成了共治雏形[25]，但此类实践多数聚焦项目建设期的营造工作，在公园常态化运营、管养、维护方面尚少涉及。协作平台层面，上海已形成市级行政统筹与基层协商议事两种模式，如通过上海市城市更新领导小组，统筹滨水绿地、大型公园的规划审批与项目推进[22]；又如黄浦区城市更新议事厅，吸纳专家、居民、企业开展议事建言[26]。但前者行政主导性强、社会主体参与不足；后者属于临时性协商机制，协商成果缺乏制度约束力，且它们均未与专业社会组织建立常态化的联动机制。
借鉴樱城桥的协同治理逻辑，存量公园未来可从三方面进一步完善运营机制：一是推动政府从直接运营主体向规则制定者与绩效监管者转变，通过公开招标遴选专业运营团队，构建以服务成效、市民满意度为核心的考核付费机制；二是搭建跨主体的协同平台，整合政府部门、运营企业、社区居民和社会组织等多元主体，实行常态化议事协调，打通政策、规划、业态与民意反馈的沟通壁垒；三是推行轻量化的运营策略，聚焦在地文化活动、便民服务升级，以内容吸引人流、培育多元收益，提升运营的灵活性。
5 结论
研究以日本冈崎市樱城桥桥上广场Park-PFI项目为研究对象，系统解析其在项目停滞的突发状况下，依托制度与空间的协同设计实现公共空间长效活化的实践路径。研究发现，该项目的核心创新点在于构建了一种“弹性共生”的协同机制：制度层面，通过对Park-PFI模式的创造性解读，以嵌套式规划形成设施分类与建设时序的双重制度弹性；空间层面，以嵌套式空间结构实现框架与填充的功能分离，并借助前瞻性留白打造可生长的种子空间，形成适配多元场景的空间弹性，为后续渐进式空间更新与业态植入奠定物理基础；同时依托跨部门协同与政社企共治，保障创新方案落地。制度弹性为空间策略的落地提供了合法性前提，空间的灵活适配则让制度设计的优势真正落地见效，为公共价值的持续释放提供了实体支撑，二者相互依托，共同形成了渐进式、低风险的更新路径。
樱城桥的实践证明，存量时代城市公共空间更新无需追求一步到位，尤其是对于实施过程中易面临中断风险的公共空间项目，可通过制度设计破解约束、空间留白适应变化、多元协同保障运营，在法规刚性与实施弹性之间找到平衡。中国目前已进入存量更新时代，城市公园的更新和可持续运营也已成为重要的挑战。樱城桥项目为破解更新法规约束、资金短缺、运营乏力等难题提供了本土化借鉴：未来城市公共空间的更新应摒弃单一的工程建设思维，逐步转向制度、空间、运营协同的可持续更新模式，让公共空间真正实现长期活化与公共价值最大化。
注：图1引自冈崎市政府官网（https://www.city.okazaki.lg.jp/）；图2改绘自马场正尊《公共R不动产》；图3、图4源自冈崎市城市整备部公园绿地科；图6、图7引自马场正尊《公共R不动产》；图8引自ONE RIVER官网（https://one-river.jp/programs/programs/tsukimachi.html）；表1整理自冈崎市政府官网（https://www.city.okazaki.lg.jp/）、ONE RIVER官网（https://one-river.jp/）；其余图片由作者绘制。